Stellenwert und Funktion sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in Transitional Justice am Beispiel Südafrikas

A. Exner

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1. Hintergrund

Transitional Justice (TJ) ist zu einem regelmäßigen Bestandteil von Politiken nach schweren gewalttätigen Konflikten geworden[1]. Doch wurden in jüngeren Jahren vermehrt Problematiken von TJ auf konzeptioneller und praktischer Ebene aufgezeigt. Dancy/Wiebelhaus-Brahm (2015) betrachten dies als das Ergebnis eines “economic turn in the literature”, dessen Ursachen sie in der Finanzkrise von 2008 und der international wachsenden Kritik an sozialer Ungleichheit und dem Abbau des Wohlfahrtsstaates sehen (Dancy/Wiebelhaus-Brahm 2015, 51). Noch grundlegender ist der Wandel von TJ, den Balasco diagnostiziert und auf die Kluft zwischen Zielen und Ergebnissen zurückführt: “As such, the fourth wave [von TJ, Anm. d. A.] seems to be coalescing around the work of those scholars who are beginning to ‘transition out’ of the original transitional justice discourse to understand the impact that these mechanisms have on cognate epistemic and policy communities, especially those geared towards the development and security of societies” (Balasco 2013, 207). Anzeichen grundlegender Veränderungen im Feld von TJ beschreibt auch Sharp (2013).

Im Zuge dieses Wandels der Debatte um TJ werden Problematiken unter anderem in Hinblick auf sozio-ökonomische Gerechtigkeit gesehen und damit verbunden auch im Zusammenhang mit Entwicklung. So kritisieren beispielsweise Arbour (2007), Pasipanodya (2008), Sharp (2014a) und Bowsher (2016) die Marginalisierung von sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ. Diese Kritik wird neuerdings auch seitens der Vereinten Nationen geäußert (OHCHR 2014), nachdem bereits in UN (2010) die zentrale Bedeutung von ökonomischen, sozialen und kulturellen Rechten in TJ festgehalten worden war. De Greiff wiederum argumentiert in einem Sammelband, der sich der TJ im Kontext der Entwicklungsdebatte widmet, TJ sei für Entwicklung notwendig, werde dahingehend jedoch häufig vernachlässigt (de Greiff 2009). Auch Miller (2008) verbindet TJ mit Entwicklung, fokussiert allerdings vorrangig auf den im allgemeinen untergeordneten Stellenwert von sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ. Umgekehrt wird ein wachsendes Interesse an Menschenrechten in der Entwicklungsdebatte konstatiert (Dancy/Wiebelhaus-Brahm 2015).

Während die bisher genannten Publikationen darauf abzielen, sozio-ökonomische Gerechtigkeit in Überlegungen zu TJ einzubeziehen, analysiert Franzki (2012) das Konzept und damit vermittelte Praktiken grundlegend kritisch, ebenso wie den Begriff von Entwicklung. Sie plädiert folglich für eine Neuorientierung der Debatten um Gerechtigkeit, die mit ähnlichen Argumenten auch Sharp (2014a) für nötig hält. Sharp beschreibt, über Franzki hinausgehend, in dieser Hinsicht allerdings auch eine neue Perspektive anstelle der Transition zu einer liberalen Demokratie und bezeichnet diese als “positiven Frieden” im Sinn einer Abwesenheit struktureller Gewalt (Sharp 2014a).

Sharp stellt ein wachsendes Interesse in TJ-Debatten in Hinblick auf sozio-ökonomische Gerechtigkeit fest, bezeichnet diese Thematik jedoch als fortdauernden blinden Fleck. Der Fokus der Debatten und Praktiken von TJ liege auf physischer Gewalt, während ökonomische Gewalt wenig Aufmerksamkeit erhalte (Sharp 2014a; vgl. Franzki 2012). Als Ursachen betrachtet er die Hierarchisierung im internationalen Menschenrecht (siehe auch Miller 2008), den überwiegenden Einfluss juristischer und politikwissenschaftlicher Perspektiven in den Anfängen von TJ sowie einen “international peace building consensus”, in dessen Rahmen eine “Western liberal democracy” wie schon am Beginn von TJ in den späten 1980er Jahren als erwünschter Endpunkt von Transition gelte (Sharp 2014a; siehe ähnlich schon Nagy 2008, Vielle 2012, Franzki 2012). Bowsher spitzt diese These zu, indem er TJ als Teil des neoliberalen Projekts interpretiert (Bowsher 2016).

Sharp betont, dass Konflikte, zu deren Lösung und zukünftiger Verhinderung TJ erklärterweise beitragen will, keiner eindimensionalen Logik gehorchen, sondern ein komplexes Bündel aus politischen, sozialen, ökonomischen und kulturellen Faktoren darstellen. Aus diesem Grund können, so Sharp, Konflikt und Ökonomie nicht sauber getrennt werden – anders als die vorherrschende Sicht auf TJ unterstelle (vgl. Miller 2008). Aufgrund der Verengung von TJ auf physische Gewalt stehe nicht nur deren Beitrag zur Überwindung von Konfliktursachen infrage. Vielmehr könne TJ unter diesen Bedingungen dazu führen, auch äußerst schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen zu verdunkeln und zu legitimieren (Sharp 2014a). Den Zusammenhang zwischen TJ und Entwicklung sieht Sharp anders als de Greiff (2009) kritisch. Der Stellenwert von Entwicklung in TJ ergebe sich unter anderem aus dem Stellenwert sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ. Erst wenn dieser Aspekt von Gerechtigkeit in TJ marginalisiert wird, erscheine er als eigenständiger Gegenstand und werde unter dem Entwicklungsbegriff behandelt (Sharp 2014a).

Sharp konstatiert im Rahmen von TJ eine zunehmende Abkehr vom Konzept der Transition im besonderen und von explizit politischen Zielsetzungen im allgemeinen. Stattdessen erscheine Transition als neutraler Prozess, anders als noch in den Anfängen des Konzepts der TJ. Demgegenüber hält Sharp fest, dass es sich beispielsweise auch schon beim Fokus auf bürgerliche und politische anstelle ökonomischer und sozialer Rechte um eine politische Entscheidung handele (Sharp 2014a; vgl. Nagy 2008). Über diese Kritik hinaus hinterfragt Sharp allerdings das Konzept der Transition als solches. Transition suggeriere eine eingrenzbare Zeitspanne, in der eher Exzesse von physischer Gewalt Gegenstand von TJ würden als langfristig wirksame strukturelle Gewalt (Sharp 2014a; ähnlich schon Nagy 2008, Franzki 2012). Nicht zuletzt die zunehmende Konzentration von TJ auf das von Armut geprägte subsaharische Afrika erfordere jedoch eine stärkere Berücksichtigung von ökonomischer Gewalt (Sharp 2014a).

Tatsächlich sind soziale, ökonomische und kulturelle Rechte in der internationalen Menschenrechtsgesetzgebung ebenso verankert wie bürgerliche und politische Rechte (Arbour 2007, Sharp 2014a, OHCHR 2014). Rein juristisch lässt sich die Vernachlässigung der ersteren daher schwer erklären. Auch die Kosten von Maßnahmen gegen sozio-ökonomische Ungerechtigkeit und die Sorge um eine Verwässerung von TJ durch eine Überdehnung ihres Mandats und ihrer Zielsetzung, so Sharp, können kaum die weitgehende Ausblendung sozio-ökonomischer Aspekte begründen – zumal die Kosten von herkömmlicher TJ ebenfalls erheblich seien (vgl. Arbour 2007) und inzwischen meist zum großen Teil von internationalen Akteuren getragen werden. Im Kontext sozio-ökonomischer Fragen könnten folglich erweiterte Geldmittel für TJ aus dem Bereich der Entwicklungspolitik lukriert werden.

Zusammenfassend lässt sich sagen: Die Verletzung ökonomischer und sozialer Rechte ist nicht weniger justiziabel als die von bürgerlichen und politischen Rechten (Schmid/Nolan 2014). Dennoch sind die beiden Rechtsmaterien hierarchisiert. Franzki zufolge zeigt sich daran die Bedeutung von Macht in der Frage historischer Gerechtigkeit, die in TJ tendenziell negiert werde (Franzki 2012). Entsprechend stellt auch Nagy fest: “In the determination of who is accountable for what and when, transitional justice is a discourse and practice imbued with power. Yet, it can be strikingly depoliticized in its application” (Nagy 2008, 286). Im Unterschied zu Miller (2008), die – wie auch Franzki (2012) festhält – keine Erklärung für den blinden Fleck von TJ hinsichtlich sozio-ökonomischer Gerechtigkeit formuliert, betont Sharp (2014a) – ähnlich wie Nagy (2008) und Franzki (2012) – die selegierende Wirkung der ursprünglich wesentlichen Zielsetzung von TJ, zu einer liberalen Demokratie westlichen Typs hinzuführen, in der Fragen sozio-ökonomischer Gerechtigkeit dem Schutz bürgerlicher und politischer Rechte untergeordnet werden.

Dem Risiko einer Verwässerung durch die Überdehnung von TJ stehe, wie Sharp meint, das Risiko einer Missachtung der tatsächlichen Treiber von Menschenrechtsverletzungen entgegen. Die Balance zwischen zu großen Ambitionen und zu geringfügigen Zielen sei nicht entlang der Unterscheidung zwischen bürgerlichen und politischen bzw. sozialen und ökonomischen Rechten zu suchen, sondern durch eine Analyse der Besonderheiten und wesentlichen Faktoren eines Konflikts zu eruieren (Sharp 2014a). Streng juristisch argumentiert betonen Schmid/Nolan (2014), dass die beiden Rechtsmaterien nicht nach den Dichotomien “diskret versus strukturell”, “kurz- versus langfristig”, “simpel versus komplex” und “Gewalt versus Hintergrund” bzw. “Recht versus Bedürfnis” unterschieden werden können. Die unzureichende Berücksichtigung von ökonomischen und sozialen Rechten in TJ sei folglich mit Einwänden nicht zu rechtfertigen, die sich dieser Dichotomien bedienen. Die juristische Analyse von Schmid/Nolan (2014) steht zwar in teilweisem Widerspruch zur Perspektive Sharps, der ein Übergewicht juristischer Ansätze kritisch betrachtet, weist jedoch in eine vergleichbare Richtung.

2. Forschungsfragen

Vor dem Hintergrund der zunehmenden Debatte um den Stellenwert sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ widmet sich die vorliegende Arbeit der Frage, ob TJ in der Lage ist, sozio-ökonomische Gerechtigkeit stärker einzubeziehen, wie beispielsweise Arbour (2007) dies fordert, oder ob TJ, wie Franzki (2012) argumentiert, dies aus strukturellen Gründen nicht erlaubt bzw. sehr erschwert. Sie sieht in der Depolitisierung von TJ eine grundlegende Hürde für eine solche Modifikation von TJ: “Denn die Notwendigkeit, den Gerechtigkeitsbegriff um die soziale Dimension zu erweitern, wird in der Regel an die erklärten Ziele von TJ geknüpft. Soziale Gerechtigkeit als umstrittener Wert gerät damit zu einem ‘objektiven’ Mittel der Verwirklichung eines vermeintlich gesamtgesellschaftlichen Interesses an Demokratie oder gesellschaftlicher Versöhnung. Dies entpolitisiert die Forderung nach sozialer Gerechtigkeit” (Franzki 2012, 77; ähnlich schon Nagy 2008). Bowsher (2016) dagegen sieht Möglichkeiten einer alternativen TJ, obwohl er deren heutige Form als Teil des neoliberalen Projekts analysiert.

Der Kernfrage der vorliegenden Studie wird zuerst auf einer theoretischen Ebene nachgegangen um sie im Anschluss daran am Beispiel von Südafrika empirisch zu untersuchen. Südafrika wird mehrfach als ein in Teilen positives Beispiel der Einbeziehung sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ genannt (Arbour 2007, de Greiff 2012, OHCHR 2014), im Kontrast zu kritischen Einschätzungen wie etwa in Nagy (2008), Franzki (2012), Sharp (2014a) und Bowsher (2016). Die südafrikanische Apartheid wird in OHCHR (2014) als Anwendungsfall für den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) aus dem Jahr 1966 genannt, da die Apartheid im Kern eine systematische Diskriminierung darstellte: “The concept of systemic discrimination can be useful to identify relevant criteria for violations of economic, social and cultural rights that might be considered through transitional justice mechanisms” (OHCHR 2014, 13). Im Unterschied zu anderen im ICESCR festgehaltenen Rechten, die eine progressive Realisierung entsprechend maximal einzusetzender staatlicher Ressourcen vorsehen, handelt es sich beim Fall systematischer Diskriminierung um eine Menschenrechtsverletzung, die unmittelbar zu beenden und zu ahnden ist (op. cit.). Entgegen internationalem Recht wurde diese Menschenrechtsverletzung in Südafrika nicht Gegenstand von TJ. Seit der Apartheid ist die soziale (und rassistisch strukturierte) Ungleichheit zudem stark gewachsen, während die in der Verfassung festgeschriebene Landreform als Teil der südafrikanischen TJ nur äußerst schleppend umgesetzt wird und mit einer Reihe von Problemen und offenen Fragen konfrontiert ist. Die Erfahrungen in Südafrika können damit Einblicke in die Spielräume von TJ hinsichtlich sozio-ökonomischer Gerechtigkeit ebenso geben wie sie es erlauben, die Bedeutung derselben näher auszuloten.

Damit wird eine Lücke in der Literatur addressiert, insoweit die kritischen Bezüge auf TJ in Südafrika häufig vor allem den thematischen (und rechtlichen) Ausschluss der systematischen Diskriminierung unter dem Apartheid-Regime betonen (siehe Nagy 2008, Franzki 2012, Sharp 2014a) oder aber sich auf die Untersuchung des allgemeinen neoliberalen Charakters der dominanten Politik in Südafrika nach der Apartheid und auf die subjektivierenden Effekte der dort eingesetzten TJ-Institutionen beschränken (Bowsher 2016). Wenig oder nicht behandelt werden in der Literatur drei Aspekte, die daher in der vorliegenden Arbeit im Zentrum stehen sollen: (1) der Einfluss internationaler Politik und Ökonomie auf TJ und deren Umsetzung. Dieser Aspekt wird (2) am Beispiel von Landreform als eines Kernelements von TJ in Südafrika behandelt. Die Landreform in Südafrika ist zwar Gegenstand einer Reihe von Veröffentlichungen, allerdings wird dort kaum ein Bezug zur TJ hergestellt. Vor einer Untersuchung in Hinblick auf diese Fragen geht der nachfolgende Abschnitt jedoch zunächst auf einer theoretischen Ebene und thesenhaft darauf ein, welche Spielräume (3) für die Modifikation von TJ erwartet werden können.

3. Das Konzept Transitional Justice

TJ wird in der Literatur häufig unter normativen oder präskriptiven Gesichtspunkten behandelt. In einer analytischen Perspektive stellt sich jedoch zunächst die Frage, wie TJ angemessen zu konzeptualisieren ist um diese normativ bewerten und Thesen hinsichtlich von Spielräumen für die Modifikation von TJ gewinnen zu können. Einen Hinweis gibt dahingehend Arthur, die in ihrer Studie zur Herausbildung von TJ deren uniformen Charakter hervorhebt und als ein heterogenes Ensemble diskursiver und nicht-diskursiver Praktiken beschreibt: “In particular, this article looks at how a certain understanding of ‘transition’ helped to shape the conceptual contents of a new field. The field of ‘transitional justice’ – an international web of individuals and institutions whose internal coherence is held together by common concepts, practical aims, and distinctive claims for legitimacy – began to emerge as a response to these new practical dilemmas and as an attempt to systematize knowledge deemed useful to resolving them” (Paige 2009, 324).

TJ lässt sich begrifflich dementsprechend als ein Dispositiv fassen. In der “Analytik der Macht” erläutert Foucault drei Aspekte des Begriffs. Ein Dispositiv sei “erstens ein entschieden heterogenes Ensemble, das Diskurse, Institutionen, architekturale Einrichtungen, reglementierende Entscheidungen, Gesetze, administrative Maßnahmen, wissenschaftliche Aussagen, philosophische, moralische oder philanthropische Lehrsätze, kurz: Gesagtes ebenso wie Ungesagtes umfaßt. Soweit die Elemente des Dispositivs. Das Dispositiv selbst ist das Netz, das zwischen diesen Elementen geknüpft werden kann” – “Zweitens möchte ich in dem Dispositiv gerade die Natur der Verbindung deutlich machen, die zwischen diesen heterogenen Elementen sich herstellen kann” und “Drittens verstehe ich unter Dispositiv eine Art von – sagen wir – Formation, deren Hauptfunktion zu einem gegebenen historischen Zeitpunkt darin bestanden hat, auf einen Notstand (urgence) zu antworten. Das Dispositiv hat also eine vorwiegend strategische Funktion” (Foucault 1978, 119f.). Das Dispositiv charakterisiere sich durch eine funktionelle Überdeterminierung sowie durch eine strategische Wiederauffüllung. Mit dem Begriff des Dispositivs gelingt es Foucault demnach, zwei Aspekte von Politik bzw. Macht zusammenzudenken: einerseits den Aspekt des “strategischen Imperativs” (op. cit., 120), wie er sich beispielsweise aus den Produktionsverhältnissen ergeben kann und sich im Handeln bestimmter Akteure realisiert (die sich allerdings in einem Verhältnis der wechselseitigen Konstitution zu den von ihnen verfolgten Strategien befinden) (op. cit., 132ff.); anderereits den Aspekt der Subjektlosigkeit der sich als Dispositiv organisierenden Elemente. Das Dispositiv ist Teil von Kräfteverhältnissen und unter anderem das Produkt der Strategien spezifischer Akteure, ohne dass es in diesen Strategien aufgehen würde. Ihm eignet eine spezifische Rationalität, die den Akteuren Regeln auferlegt, indem sie die Grenzen des legitimerweise Sag- und Machbaren definiert, oder kürzer: “Eben das ist das Dispositiv: Strategien von Kräfteverhältnissen, die Typen von Wissen stützen und von diesen gestützt werden” (op. cit., 123).

Mit diesem begrifflichen Instrumentarium kann die Erklärungslücke in Arbour (2007) gefüllt werden, die das strategische Handeln von Akteuren als Ursache für die Blindheit von TJ gegenüber sozio-ökonomischer Gerechtigkeit ausschließt und darin eine kontingente Entwicklung sieht. Ohne selbst den Zugang über den Dispositivbegriff zu wählen, kann die Ursachenanalyse von Franzki (2012) darin eingebettet werden, nennt sie doch sowohl akteursbezogene als auch subjektlose bzw. die Akteure transzendierende Elemente von TJ und beleuchtet deren Zusammenhang in Reaktion auf eine Situation des Notstands (siehe dazu Arthur 2009). So charakterisiert Franzki (2012) TJ als Teil eines demo-liberalen Konsenses, identifiziert eine spezifische Vorstellung politischen Wandels als Transition und verweist auf die grundlegende Bedeutung des modernen Geschichtsverständnisses für TJ. Sie folgert, “dass die strukturelle Einbettung in die Verbreitung eines demo-liberalen Projektes der 1990er Jahre TJ derart geprägt hat, dass eine einfache Erweiterung um sozioökonomische Dimensionen nicht erfolgversprechend ist.” (Franzki 2012, 72).

Explizit hat Bowsher (2016) den Begriff des Dispositivs in seiner Analyse von TJ als Teil des neoliberalen Projekts angewandt und mit dem von René Girard entwickelten Konzept der “Gewalt des Opfers” (sacrificial violence) verbunden. Die sich daraus ergebenden Thesen sollen an dieser Stelle nicht diskutiert werden. Wichtig für die Frage der Modifizierbarkeit von TJ ist allerdings, dass Bowsher wie Foucault die historische Wandlungsfähigkeit von Dispositiven betonen. Ein Dispositiv kann beispielsweise nicht-intendierte Folgen zeitigen, die – in den Worten Foucaults – strategisch wiederaufgefüllt, also in das Dispositiv wieder eingefügt werden. Über diese Wandlungsfähigkeit hinausgehend diskutiert Bowsher zudem allerdings zwei empirische Beispiele einer in seiner Sicht im Ansatz alternativen TJ: die Truth Commission on the Greek Public Debt (TCGPD) und die Khulumani Support Group in Südafrika. Die Khulumani Group sei nicht als NGO organisiert und lehne diese Bezeichnung auch explizit ab. Die in ihr  organisierten Menschen definieren sich selbst als Opfer der Apartheid und würden nicht von einer Institution nach deren Kriterien “viktimisierend” dazu erklärt. Auf diese Weise zeige die Khulumani Group eine Alternative zum individualisierenden Effekt der südafrikanischen Wahrheitskommission auf. Ihre Forderungen konzentrieren sich auf sozio-ökonomische Gerechtigkeit. Die TCGPD wurde vom griechischen Parlament nach der Wahl von SYRIZA 2015 eingesetzt um die Legitimität der Schulden des griechischen Staates zu untersuchen. In Bowshers Sicht bietet die TCGPD ein Gegenbeispiel zur Unsichtbarmachung sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in TJ und kann als Inspiration für neue Formen von Wahrheitskommissionen dienen (Bowsher 2016).

Nicht allein solche praktischen Versuche zu einer Modifikation von TJ und einer Überschreitung der vom damit verbundenen Dispositiv gesetzten Grenzen des Sag- und Machbaren verweisen auf die Möglichkeit, die von Franzki (2012) prägnant aufgezeigten Charakteristika von TJ infrage zu stellen. Relevant sind in dieser Hinsicht auch die bereits angesprochenen Versuche im akademischen Diskurs, alternative Konzeptionen von TJ zu entwerfen. Obwohl diese Versuche TJ nominell nicht ablehnen, sondern zu re-interpretieren suchen, fügen sie sich in TJ als Dispositiv nicht oder nicht zur Gänze ein. Als ein Beispiel sei diesbezüglich Sharp (2014b) genannt, der TJ im Kontext von peacebuilding neu verortet. Zugleich kritisiert er das dominante teleologische Verständnis von Transition, eine juristisch verkürzte Auffassung von Gerechtigkeit sowie eine Konzeption von peacebuilding mittels politischer und ökonomischer Liberalisierung im westlichen Sinne (ähnlich Baker/Obradovic-Wochnik 2016). Sharp verweist dabei auf die Möglichkeit, dass angesichts der vom Liberalismus geprägten Vorstellung von peacebuilding lediglich ein nomineller Wandel von TJ stattfinden könnte anstelle einer strukturellen Modifikation (Sharp 2014b).

Es ist nicht auszuschließen, dass TJ nach einer Phase der Kontinuität in eine der Destabilisierung gerät, wofür die Debatte um den Stellenwert sozio-ökonomischer Gerechtigkeit ein Indiz neben anderen darstellt. Es mag sein, dass sich ein erneuter Notstand herausbildet oder herausgebildet hat, der einen strategischen Imperativ für bestimmte Gruppen darstellen könnte, TJ zu verändern. So ließe sich vor dem Hintergrund der oben skizzierten Überlegungen zu TJ als Dispositiv die folgende Passage interpretieren: “The current transitional justice moment is characterized precisely by a willingness to question and push against the historical peripheries and paradigms of the field. Whether this expansion is due to resistance to the limitations of the narrow founding paradigm of transitional justice or is simply the result of an emerging industry that seems eager to make itself increasingly relevant to new contexts, the result is much the same: returning to a more narrow conception of applicable contexts and aspirations seems improbable” (Sharp 2014b, 157).

Ob eine solche Veränderung in Richtung auf ein neues Projekt gesellschaftlichen Wandels nach Phasen extremer Gewalt verlaufen oder aber in eine Modernisierung von TJ münden würde, die ihre grundlegenden diskursiven und institutionellen Strukturen intakt lässt, würde einerseits von den gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen abhängen, andererseits von kontingenten Entwicklungen, wie sie Arthur schon für die Herausbildung von TJ analysiert hat (Arthur 2009).

Die folgende Fallstudie zu Südafrika soll im Anschluss an die theoretischen Überlegungen dieses Kapitels untersuchen, welche Spielräume für sozio-ökonomische Gerechtigkeit im Rahmen der TJ in Südafrika bestanden, wie diesbezügliche Pfadfestlegungen die Entwicklung nach dem Ende der Apartheid prägten und ob sich gegenwärtig Alternativen zum Narrativ der TJ nach dem Regimewechsel in Südafrika ausmachen lassen.

4. Die Landreform in Südafrika als Fallbeispiel

Der Wandel der südafrikanischen Regierung und Gesellschaft von einem rassistischen Apartheid-Regime zu einer liberalen Demokratie wird häufig als Vorbild für TJ betrachtet. Dabei wird der Rolle der Truth and Reconciliation Commission (TRC) meist eine zentrale Bedeutung zuerkannt. Die südafrikanische TRC hat in mehreren afrikanischen Ländern selbst einen großen Einfluss ausgeübt (siehe z.B. Sriram/Pillay 2009). Einer gängigen Interpretation nach bestand die Tätigkeit der TRC in einer regionalen Adaptierung des Modells der Wahrheitskommission, das zuvor in verschiedenen lateinamerikanischen Ländern entwickelt worden war. Dieser Fokus auf die TRC selbst, neben der Art der Betrachtung ihrer Leistungen und Grenzen, ist in der Regel in einer in einem hohen Grad kanonisierten Literatur verortet (siehe dazu beispielsweise Franzki 2012, Sharp 2014a). Diese Literatur konzentriert sich auf ein bestimmtes Modell gesellschaftlichen Wandels, das sich stark an der Vorstellung von der Rule of Law, oder, im afrikanischen Kontext, von Good Governance ausrichtet. Dieser Vorstellung entsprechend drehen sich Analyse und Diskussion der TRC und vergleichbarer Institutionen um scheinbar allgemein gültige Regeln guten Regierens, und damit auch einer guten Bearbeitung von weitreichenden gesellschaftlichen Konflikten mit massiven Menschenrechtsverletzungen. Seltener werden dabei zwei Aspekte in den Blick genommen: die Einbettung von institutionellen Neuerungen wie der TRC in Südafrika in weiter gespannte gesellschaftliche Kräfteverhältnisse auf verschiedenen Ebenen, die darin zugleich zum Ausdruck kommen; und die Frage der sozio-ökonomischen Gerechtigkeit, die in Südafrika eng mit dem Kampf gegen die Apartheid und den Hoffnungen auf eine Veränderung durch die Demokratie verbunden war. Die folgende Darstellung beginnt mit einer Erläuterung der Bedeutung der Frage des Zugangs zu Land und dessen Nutzung im Apartheid-Regime Südafrikas und leitet dann zur Rolle der Landfrage im Prozess der TJ über. Danach liegt der Fokus auf gegenwärtige Auseinandersetzungen um Land in Südafrika. Abschließend erfolgt eine Diskussion.

4.1. Apartheid und die Landfrage

Die Enteignung von Land, das Schwarze nutzten, war ein grundlegender Bestandteil des Apartheid-Regimes zwischen 1948 und 1994 und seines wesentlich rassistischen Kapitalismus (racial capitalism). Der Native Land Act 27 im Jahr 1913 fungierte als eine der zentralen juristischen Grundlagen dieses Prozesses (Hall 2004). Enteignungen waren häufig mit Vertreibungen und der Konzentration von Menschen in Reservaten verbunden, die das Ausmaß in anderen subsaharischen Ländern bei weitem übertrafen. Im Anschluss an den Bantu Self-Government Act im Jahr 1959, der eine ethnische Säuberung von 87% des als weiß definierten Landes ermöglichen sollte, wurden zwischen 1960 und 1982 3,5 Mio. Schwarze zwangsweise umgesiedelt (Mamdani 2015).

Damit schuf das Regime ein Reservoir von zwangsweise Lohnabhängigen für kapitalistische Unternehmen und ermöglichte die Entwicklung einer von Weißen betriebenen Großlandwirtschaft. Im Ergebnis entwickelte sich in Südafrika eine dualistische Raum- und Gesellschaftsstruktur des ländlichen Raums: die dicht besiedelten Reservate sind schlecht versorgt, die dünn besiedelten Gebiete mit kommerziellen weißen Farmen weisen eine gute Versorgung auf. Weiße kapitalistische Großfarmer bildeten eine entscheidende soziale Basis des Apartheid-Regimes (Greenberg 2013, Hall 2004). Ihre soziale Position beruhte nicht nur auf der Vertreibung von Schwarzen, sondern auch auf der Ausbeutung schwarzer Zwangsarbeit in großem Stil, nachdem das Department for Native Affairs im General Circular 23 im Jahr 1954 angekündigt hatte, dass Personen mit Vergehen gegen die Passgesetze “auf freiwilliger Basis” anstatt einer Strafe Farmarbeit absolvieren sollten. Die Passgesetze untersagten die freie Bewegung von Schwarzen und waren das juristische Grundgerüst der Apartheid (Mamdani 2015).

Aufgrund der integralen und tragenden Bedeutung der Landfrage für das Apartheid-Regime war die Kritik der Enteignung von Land ein wichtiger Bestandteil der Kämpfe dagegen und ein wesentliches Moment der Forderungen im Übergang zur Demokratie (Hall 2004).

4.2. Der Übergang zur Demokratie

Zwar fungieren in der verbreiteten Repräsentation des Übergangs zur Demokratie Nelson Mandela und der African National Congress (ANC) an den prominentesten Stellen, doch war der ANC, obgleich er eine außerordentliche Popularität in Südafrika genoss, materiell nicht der wesentliche Faktor der Destabilisierung des Apartheid-Regimes (Saul 2012, 2013; Mamdani 2015). Weitaus wichtiger war in dieser Hinsicht eine Bandbreite an militanten Organisationen und sozialen Bewegungen, die in den Betrieben und auf der Straße gegen das Apartheid-Regime opponierte, damit Zielsetzungen eines substanziellen demokratischen Wandels verband und Mitte der 1980er Jahre nahe an eine revolutionäre Situation gelangt war (op. cit.). Der ANC dagegen hatte an einer solchen eigendynamischen, substanziell demokratischen Bewegung gegen das Regime ein lediglich instrumentelles Interesse: zum einen aufgrund seines Charakters als einer stark hierarchischen Avantgarde-Partei, die im Inland keine eigene aktivistische Basis besaß; zum anderen aufgrund seiner Bestrebung, in informellen Verhandlungen mit der regierenden National Party ab den 1980er Jahren Zugang zur Staatsmacht zu erlangen (Saul 2012, 2013). Saul vertritt die These, dass nationales und internationales Kapital zu dieser Zeit zum Schluss gekommen war, dass die Apartheid einerseits für die Bereitstellung billiger Arbeitskräfte verzichtbar geworden war, andererseits die Gefahr einer Revolution bestand, die nur mit der Kooptierung des ANC gebannt werden konnte. Nachdem der ANC in wirtschaftlicher Hinsicht keine tiefgreifende Umgestaltung verfolgte, wie etwa der spätere Präsident Thabo Mbeki bereits 1984 festhielt, konnte er von machtvollen Akteuren als sicherer Partner eines Übergangs vom instutionalisierten Rassismus zur  Demokratie angesehen werden (Saul 2012, 2013). Die Verhandlungsstrategie des ANC, so Mamdani, resultierte in einer Marginalisierung der Anliegen sozialer Gerechtigkeit – das primäre Motiv der inländischen Opposition – zugunsten eines Grundkonsenses über eine politische Transformation Südafrikas hin zur Aufhebung des institutionellen Rassismus (Mamdani 2015).

Die Bedeutung des TRC ist mit der Rolle des politischen Prozesses zu kontrastieren, der zu dieser Institution führte, nämlich der Convention for a Democratic South Africa (CODESA), die zwischen 1991 und 1992 mit Unterbrechungen tagte. CODESA inkludierte formell eine große Bandbreite an politischen Akteuren, informell dominierten die Verhandlungen jedoch der ANC und die National Party. Die Abschlusserklärung im September 1992 wurde durch die vom ANC eingebrachten “sunset clauses” ermöglicht. Diese Klauseln beinhalteten die Vereinbarung eines Übergangs zu politischer Demokratie unter Beibehaltung aller anderen Strukturen des Apartheid-Staates zusammen mit einer Generalamnestie im Austausch mit vollständiger Transparenz (Mamdani 2015). Im Unterschied zur vorherrschenden Interpretation, die den Aspekt der Amnestie in eine Linie mit entsprechenden Regelungen in Lateinamerika stellt, hat Sitze im 2013 erschienenen “The Impossible Machine” das TRC insgesamt und die Komponente der Amnestie im besonderen als eine Kontinuität mit Praktiken der Kolonial- und späteren Apartheid-Politik interpretiert (Lawrence 2016). Mamdani bekräftigt diese Interpretation und folgert daraus, allerdings mit Fokus auf den unmittelbaren Kontext des TRC, dass dieses nicht aus sich selbst heraus oder mit Verweis auf Erfahrungen in Lateinamerika verstanden werden könne, sondern nur vor dem Hintergrund der CODESA. Zwar definierte CODESA – den gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen entsprechend – den juristischen Rahmen des Übergangs zur Demokratie und die Reichweite ihres sozialen Charakters: Eine Einlösung der sozialen Ansprüche des Kampfes gegen das Apartheid-Regime hätte eine soziale Revolution erfordert, die nicht mehr in Sicht war (Mamdani 2015). Allerdings definierte sie nicht den genauen Inhalt des in ihrem Rahmen vorgezeichneten eingeschränkten Mandats der TRC. Während die CODESA die Verfassung konzipierte und den politischen Charakter von Gerechtigkeit festlegte – im Unterschied zu einer juristischen Interpretation von Gerechtigkeit – war die TRC für die Entwicklung eines Narrativs des neuen Südafrika verantwortlich und wurde darin nicht von staatlichen Apparaten kontrolliert (Mamdani 2015). Allerdings nutzte die TRC diesen Spielraum, seine erheblichen finanziellen Mittel und den Zugang zu Massenmedien nicht für eine umfassende Erziehungskampagne über den wahren politischen Charakter des Apartheid-Regimes, sondern definierte seinen Auftrag stattdessen in problematischer Weise mittels dreier wesentlicher Komponenten: Erstens wurde die Figur des Opfers individualisiert, womit das wesentliche Merkmal des Apartheid-Regimes, gruppenbezogene Gewalt im Namen bestimmter Interessen auszuüben, nicht erfasst werden konnte; zweitens verstand die TRC Menschenrechtsverletzung als Verletzung individueller physischer Integrität, was nicht die Erfahrung der Mehrheit der Betroffenen wiederspiegelte; drittens wurden auch die Täter individuell gefasst und nicht als Teil eines rassistisch definierten Kollektivs. Damit, so Mamdani, verschob die TRC die Aufarbeitung der Taten des Apartheid-Regimes von der Frage politischer Gewalt zu einer der kriminellen Gewalt im Sinn von Taten, die über die normale Gewalt des Apartheid-Regimes hinausgingen, und rechtfertigte damit implizit dieses Regime selbst: “This is why the TRC should be seen as a special court within the framework of apartheid law” (Mamdani 2015, 78).

Als praktische Folge davon kam die TRC zu drei Hauptschlussfolgerungen, die das Apartheid-Regime entlasteten (vgl. Aitkins 2016): Erstens beinhalteten die von ihr benannten rund 20.000 Opfer von “schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen”, für die Reparationen empfohlen wurden (vgl. Aitkins 2016), keine der Millionen Menschen, die von Passgesetzen, Zwangsumsiedlungen und Zwangsarbeit betroffen waren; zweitens wurden die meisten Fälle solcher Tatbestände in der Periode von 1990 bis 1994 zwischen verschiedenen Anti-Apartheid-Gruppen festgestellt; drittens wurde die Inkatha Freedom Party als der Haupttäter hinsichtlich schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen in Südafrika von der TRC identifiziert, der ANC als der drittwichtigste. Erst an zweiter Stelle wurde die South African Police genannt, die South African Defense Forces an vierter Stelle. Die TRC setzte damit auch die Bedeutung sozialer Gerechtigkeit für den Kampf gegen das Apartheid-Regime, die politische und moralische Verurteilung desselben und schließlich auch für die Perspektive der Demokratie noch stärker als die CODESA herab – ohne dass es dazu von den gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen in der gleichen Art wie die CODESA gezwungen gewesen wäre (Mamdani 2015).

Schließlich trug die TRC durch ihren engen und spezifischen Begriff von Wahrheit auch nicht dazu bei, die Selbstreflexion von Weißen zu fördern. In einer Umfrage aus dem Jahr 2000 gaben nur 38% der Weißen an, sie würden der Aussage zustimmen, dass Weiße in der Vergangenheit von der Apartheid stark profitiert haben und die meisten von ihnen bis heute von ihren Auswirkungen profitieren. Eine direkte Folge davon ist die sehr geringe Unterstützung von Maßnahmen der Wiedergutmachung und Umverteilung unter der weißen Bevölkerung, im Gegensatz zur hohen Zustimmung unter Schwarzen. Im Diskurs der Weißen firmieren solche Maßnahmen vielfach als “umgekehrter Rassismus”. Weil Wahrheit durch das TRC in einem umfassenderen Sinn nicht hergestellt worden ist, steht damit auch ihr zweites Ziel, das der Versöhnung, in Frage. Dieser Umstand erhält ein noch größeres Gewicht durch den Umstand, dass die anfangs hohe Zustimmung zur Amnestiebestimmung der TRC erheblich abnahm, als sich die mangelhafte Umsetzung von Reparationsmaßnahmen zeigte (Aitkins 2016). Dies kann als Indiz dafür gelten, dass der eigentliche Tausch, den die TRC für die Bevölkerungsmehrheit symbolisierte, nicht der zwischen politischem Frieden und juristischer Gerechtigkeit war, wie er in der TJ-Literatur häufig diskutiert worden ist. Vielmehr wurde, so steht zu schließen, der Verzicht auf juristische Gerechtigkeit in Erwartung sozio-ökonomischer Gerechtigkeit in Kauf genommen (Mamdani 2015, Aitkins 2016).

Diese Mängel werden durch die sozio-ökonomische Entwicklung Südafrikas seit dem Ende der Apartheid noch unterstrichen. So hat das Ausmaß der Einkommensungleichheit drastisch zugenommen, wobei vor allem die schwarze Bevölkerung von Armut betroffen ist. Zudem hat sich die Arbeitslosigkeit unter Schwarzen seit dem Ende der Apartheid verschärft. Zugleich haben die Spaltungen innerhalb der schwarzen Bevölkerung zugenommen, mit einer sehr kleinen, sozial aufsteigenden Schicht der schwarzen Mittelklasse und einer noch kleineren schwarzen Superelite, die erhebliche Vermögen anhäufen konnte am einen Ende, und einer von den regulär Erwerbstätigen abgehängten und von den Gewerkschaften nicht vertretenen Masse an sehr Armen am anderen Ende (Mkhize 2015, Clarke/Bassett 2016; vgl. Aitkins 2016). Dementsprechend haben sich die Lebensbedingungen der Mehrheit der Schwarzen seit der Apartheid nicht verbessert. Ebenso ist die räumliche und damit auch die soziale Segregation weitgehend unverändert, was sich nicht zuletzt in einer Umfrage 2007 zeigte, die fortgesetzte Angst, andauerndes Misstrauen, Missverständnisse und fortdauernde Vorurteile zwischen den rassifizierten Gruppen dokumentierte (Aitkins 2016).

Die für viele uneingelösten Hoffnungen und Versprechen des Übergangs zur Demokratie haben zu einem deutlichen Anwachsen von Protestereignissen und gewalttätigen Auseinandersetzungen geführt, auf die im Anschluss an das nächste Kapitel eingegangen werden wird.

4.3. Die Bedeutung von Landzugang seit 1994

Die Bedeutung von Landzugang unterscheidet sich in Südafrika erheblich entsprechend der landwirtschaftlichen Produktionsweise und sozialen Position der ländlichen Bevölkerung. 2004 erwirtschaftete die kommerzielle Landwirtschaft lediglich 4% des Bruttoinlandsprodukts (BIP), wenngleich sie deutlich wichtiger für Deviseneinnahmen war. Allerdings ist der Zugang zu Land für Subsistenzlandwirtschaft gerade für die ärmsten Gruppen entscheidend. Dazu zählen etwa 1 Mio. von Landarbeitenden inklusive der von ihnen abhängigen geschätzt 5 bis 6 Mio. Menschen sowie die Menschen in den Reservaten (communal areas). Die Landwirtschaft ist für 39% der ländlichen Einkommen verantwortlich und ist von großer strategischer Bedeutung für die ländliche Wirtschaft. Entsprechend zeigte eine Studie Mitte der 1990er Jahre, dass 68% aller schwarzen Armen im ländlichen Raum Zugang zu Land wünschten, und in den meisten Fällen Flächen unter 1 Hektar, um ihren Lebensunterhalt zu diversifizieren und damit gegen Risiken abzusichern – mit einem Schwerpunkt auf Eigenkonsum, ergänzt durch fallweisen Verkauf von Produkten. Ohne staatliche Unterstützung ist die Forderung nach großen landwirtschaftlichen Flächen unrealistisch, weil diese nicht bewirtschaftet werden können. Davon abgesehen hat auch die Jobaussicht im industriellen Sektor einen Effekt auf die Forderung nach Landzugang. Aufgrund der unsicheren und von Beschäftigungsverlusten geprägten Entwicklung der südafrikanischen Industrie ist der Zugang zu Land eine wichtige Möglichkeit zur Sicherung des Lebensunterhalts gegen Risiken (Hall 2004).

Der Ausgangspunkt für die Auseinandersetzungen um Land im Rahmen der TJ in Südafrika ist also ein zweifacher: Die massenhafte Enteignung und Vertreibung von Schwarzen schuf erst die Voraussetzungen des Apartheid-Regimes und seines rassistischen Kapitalismus. Zugleich ist der Zugang von Land von fortgesetzter und für das Überleben vieler Menschen großer Bedeutung. Diese Bedeutung reagiert auf die Auswirkungen eines sozial weitgehend unregulierten Kapitalismus. Neben anderen Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Akteure haben Enteignungen und Vertreibungen eine Struktur geschaffen, in der das historische Unrecht auch jenseits der einzelnen Menschenrechtsverletzungen in Hinblick auf die unmittelbaren Opfer fortwirkt. Damit zeigt sich in Südafrika auch eine enge Verschränkung genuin kapitalistischer Prozesse mit rassistischer Unterdrückung und Diskriminierung.

Im Jahr 2004 stellten 86 Mio. Hektar in Südafrika kommerzielle landwirtschaftliche Flächen dar. Davon sollten laut Zielsetzung des ANC 30%, also 26 Mio. Hektar binnen fünf Jahren an arme und landlose Schwarze transferiert werden. Diese Zielsetzung hielt die Weltbank angesichts der jährlichen Transaktionsraten von Land über den Markt für realistisch. Zwar konnten weiße Gruppen den grundsätzlichen Schutz von Eigentum in der Verfassung des demokratischen Südafrika durchsetzen (Hall 2004, Greenberg 2013, Mamdani 2015), doch beinhaltet diese auch eine Verpflichtung zur Landreform unter Einschluss der Möglichkeit von Enteignungen im “nationalen Interesse an einer Landreform”. Weiters wurden drei einzelne Reformkomponenten festgelegt: ein Rückerstattungsprogramm (land restitution program), eine Landbesitzreform (land tenure reform) und ein Landumverteilungsprogramm (land redistribution program) (Hall 2004). Trotz dieser Verpflichtung zeigte sich schon auf der konstitutionellen Ebene eine Ungleichbehandlung. Das Eigentumsrecht als solches war Teil der Bill of Rights, die Rückgabe von Land an die Mehrheitsbevölkerung jedoch nicht. Mamdani stellt daher fest: “Where property rights were clashed, as in the case of white settlers and black natives, the former received constitutional protection, the latter no more than a formal acknowledgement in law” (Mamdani 2015, 70). Die Bevorzugung von Eigentumsschutz gegenüber Rückerstattung und Umverteilung legte den politischen Möglichkeitsraum für Reparationen auf marktkonforme Mittel fest. Zwischen 1995 und 1999 kam es zur Einrichtung eines Programms zum marktkonformen Landtransfer nach dem Prinzip “willing buyer, willing seller” (Hall 2004, Greenberg 2013). Dieses Prinzip erlaubte es den kommerziellen weißen Farmern trotz ihres sinkenden politischen Einflusses weiterhin eine gewisse Kontrolle der Entwicklung der Landreform auszuüben (Greenberg 2013).

Für die Umsetzung des Prinzips der Marktkonformität der Landumverteilung wurden finanzielle Mittel im Rahmen von Settlement/Land Acquisition Grants (SLAG) an arme Haushalte zur Verfügung gestellt um diesen Landkäufe zu ermöglichen. Eine Commission on the Restitution of Land Rights (CRLR) wurde eingerichtet, um die juristische Formulierung von Landforderungen vor Einreichtung bei einem eigens ins Leben gerufenen Land Claims Court (LCC) zu unterstützen. Bis zur Deadline im Dezember 1998 wurden mehr als 63.000 Forderungen erhoben, die meisten davon in urbanen Gebieten in Hinblick auf Wohnraum. Fast 20.000 Forderungen wurden von ländlichen Gruppen gestellt, die große Flächen, darunter solche von hervorragender landwirtschaftlicher Qualität betrafen. Die Schwierigkeiten historische Landrechte festzustellen übertrafen die Erwartungen. So waren 1999 lediglich 41 Forderungen eingelöst worden. Die Rückgaberate stieg zwar dramatisch aufgrund der Verlagerung der Entscheidung vom Gericht zu staatlichen Behörden. Im Anschluss an diese Verlagerung der Entscheidungskompetenz wurden jedoch hauptsächlich individuelle Forderungen nach Wohnraum in urbanen Gebieten bearbeitet. Sowohl Rückgabe als auch Umverteilung betrafen bis 2004 vor allem Land schlechter landwirtschaftlicher Qualität, die hochproduktiven weißen Farmen waren kaum davon betroffen (Hall 2004).

Weil die Mittel des SLAG nicht dem Niveau der Bodenpreise entsprachen, sahen sich viele, die Landforderungen erhoben gezwungen ihre finanziellen Mittel zu poolen, was zu komplexen Gruppendynamiken führte. Des weiteren wurde das Fehlen eines Programms kritisiert, das es den Kaufenden ermöglicht hätte, ihren Lebensunterhalt aus der Landnutzung zu bestreiten (Hall 2004). Tatsächlich spielte in der Konzeption und in den Anfängen der Landreform auch von Seiten von NGOs das Ziel landwirtschaftlicher Produktivität keine Rolle (Greenberg 2013).

Aufgrund von Kritik erließ das Landwirtschaftsministerium (Ministry of Agriculture and Land Affairs) 1999 ein Moratorium für die Landumverteilung, um eine neue policy zu entwickeln, die 2000 angekündigt wurde. Das 30%-Ziel wurde im Rahmen der neuen policy zwar beibehalten, der Zeitraum zur Zielerreichung jedoch auf 15 Jahre verlängert. Das neue Programm Land Redistribution for Agricultural Development (LRAD), das 2001 in Kraft trat, richtete sich auf die Schaffung einer Klasse kommerzieller schwarzer Landwirtschaftsbetriebe und wurde für den Ausschluss von Armen kritisiert. Bis 2004 blieb der Umfang der Landtransfers deutlich hinter den Erfordernissen zurück. Es profitierten vor allem Männer und nur zum Teil arme Bevölkerungsgruppen. Einige Problematiken der policy vor 2001 blieben bestehen, darunter der fehlende Zugang zu Land durch die großteils sehr armen Landarbeitenden auf Farmen. Diese Problematik wurde noch durch sich ausweitende Jobverluste in diesem Sektor verschärft, die den historischen Prozess der Enteignung nun marktkonform fortschrieben (Hall 2004). Zwischen 1994 und 2004 wurden aufgrund der Rationalisierung in der Landwirtschaft mehr Menschen von Farmen vertrieben als durch die Landreform Zugang zu Land erhielten (Greenberg 2013).

Ein grundlegender Widerspruch der TJ in Südafrika besteht in großen politischen Zielen bei einer gleichzeitig zu geringen institutionellen, finanziellen und politischen Kapazität. Dieser Widerspruch wird durch eine marktkonforme Landreform selbst bei den ohnehin eingeschränkten Zielen einer Landumverteilung und Rückerstattung noch verschärft. Denn die finanziellen Kosten entsprechender Programme sind erheblich. Dazu kommt der Abbau staatlicher Kompetenzen, der eine adäquate Umsetzung stark erschwert. Dieser Abbau wurde von der Regierung 1996 im Rahmen der Strategie für Growth, Employment and Redistribution (GEAR) beschlossen. Gemäß dieser Strategie einer “selbst auferlegten Strukturanpassung” (Hall 2004, 220) zur Reduktion der Staatsverschuldung werden Sozialausgaben und staatliche Eingriffe als negativ betrachtet und stattdessen Public-Private-Partnerships bevorzugt. Davon abgesehen würde eine ernsthafte Strategie zur Beseitigung der dualistischen Raum- und Gesellschaftsstruktur als zentrales Produkt des Apartheid-Regimes große Mittel für “post-transfer support” und “post-settlement support” erfordern, die unter den gegebenen Bedingungen noch weniger realisierbar scheinen (Hall 2004).

Die Veränderungen des makroökonomischen Umfelds durch die ANC-Regierung im Sinn der GEAR-Strategie verschlechterte auch die Lage der wenigen jungen kommerziellen Landwirtschaftsbetriebe, die von Schwarzen – so genannten emerging farmers – geführt wurden: die Förderung von Landwirtschaft und des ländlichen Raums wurde reduziert und der Konkurrenzdruck stieg. Dagegen hatte die überwiegende Zahl an weißen Landwirtschaftsbetrieben von öffentlichen Förderungen unter der Apartheid profitiert (Hall 2004, Greenberg 2013). Die Rückgabe von Land fiel auch deshalb nicht unter die Prioritäten einer im Sinn von GEAR ausgerichteten Landreform, weil der übergeordnete Fokus auf Entrepreneurship im Sinn eines black economic empowerment Landwirtschaft als vergleichsweise wenig vielversprechend erscheinen ließ (Hall 2004). Zudem stand das Ziel einer Rückerstattung und Umverteilung von Land mit der ökonomischen Tendenz zunehmender Landkonzentration in Widerspruch, die politisch unterstützt wurde (Greenberg 2013).

Abgesehen von der GEAR-Strategie zeigte der Staatsapparat als solcher eine Selektivität, die eine Förderung der armen schwarzen Gruppen erschwerte. So richtete sich das National Department of Agriculture (NDA) auch nach dem Ende des Apartheid-Regimes weiterhin auf Großbetriebe aus, während die Low-Input-Landwirtschaft der schwarzen Kleinbetriebe als ineffizient und nicht förderungswürdig galt. Diese Ansicht wurde auch von den Verantwortlichen der Landreform übernommen (Hall 2004). Die Ideologie des ANC stand im allgemeinen der Bauernschaft und kleinen landwirtschaftlichen Betrieben ablehnend gegenüber (Greenberg 2013). Eine praktische Auswirkung davon war, dass auch im Zuge der Landreform die Kriterien der kommerziellen Großbetriebe galten, indem über Anträge auf finanzielle Förderung für den Zugang zu Land entsprechend solcher Kriterien entschieden wurde, beispielsweise durch die Vorgabe unrealistischer Profiterwartungen für Darlehen (grants), die eine Subsistenzlandwirtschaft nicht erfüllen konnte. Des weiteren übten landwirtschaftliche Behörden eine entsprechende Kontrolle im Sinn der Großlandwirtschaft über Businesspläne und Raumplanung aus. Das entstehende Bündnis zwischen weißen und schwarzen kommerziellen Farmen begann gemeinsam einen privilegierten Zugang zur Regierung zu pflegen und schrieb durch ihren Einfluss auf den Strategic Plan for Agriculture ihre kapitalistischen Interessen auch gemeinsam fest (Hall 2004). Hall schließt daher: “The commercial emphasis within land reform is a product of the balance of social forces that is tipped in favour of gradual deracialisation without a restructuring of property relations. The relatively weak articulation of demands for land is one part of this equation” (Hall 2004, 222).

Mitte der 2000er Jahre erkannten der Staat und der ANC, dass weder die anfängliche, jedoch inkohärente Förderung von Kleinlandwirtschaft und die Rückerstattung von Land als solche, als auch die ab 2001 verfolgte Politik der Förderung von emerging farmers die Beteiligung von Schwarzen in der Landwirtschaft erhöhen würden. Ab diesem Zeitpunkt wurde die Idee einer Förderung der Kleinlandwirtschaft erneut aufgegriffen. NGOs betrachteten die Kleinlandwirtschaft als besser geeignet um ihre Projekte umzusetzen, die Weltbank und andere internationale Institutionen begannen Kleinlandwirtschaft als neue Entwicklungsoption zu unterstützen und die selbstorganisierten Enteignungen von weißem Farmland in Zimbabwe ließen die weiße Unternehmerschaft zur Ansicht neigen, dass die Bearbeitung der Landfrage größeren politischen Risiken vorbauen würde. Im Zusammenfluss dieser Interessen kristallisierte sich das Modell einer kommerziellen Kleinlandwirtschaft als Zielvorstellung der Landreform heraus (Greenberg 2013).

Nachdem die meisten Forderungen in urbanen Gebieten bis etwa 2004 bearbeitet worden waren, stieß die staatliche Strategie, Landforderungen mit Geldtransfers abzulösen, an ihre Grenzen: einerseits weil viele Gruppen eine Geldablöse ablehnten, andererseits weil ein größerer Anteil von Landbesitzenden keinen Verkauf akzeptierte (Hall 2004). Dazu kam, dass der ANC eine zunehmend kritische Haltung gegenüber den bisherigen Ansätzen zu einer Landreform einnahm. Im National Land Summit 2005 wurde daher ein Review der Landreform beschlossen. Der neue Minister für Ländliche Entwicklung und Landreform Nikwinti kritisierte, dass umverteiltes Land nicht produktiv genutzt werden würde. 2007 beschloss der ANC eine Strategie zur Förderung der Kleinlandwirtschaft und die Geschwindigkeit der Landreform zu erhöhen (Greenberg 2013).

Im Rahmen der Proactive Land Acquisition Strategy (PLAS) begann der Staat Land für künftige Umverteilungen anzukaufen und die dafür zur Verfügung stehenden Budgetmittel wurden ausgeweitet. Allerdings machten drastische Bodenpreisanstiege diese Ausweitung wett. Damit schrieben sich auch die grundlegenden Probleme der marktkonformen Landreform fort, wobei der Staat “remains caught in the dilemma of spending scarce resources on buying highly priced land from owners who have drawn decades of benefit from that land at the expense of those who were forcefully expropriated in the distant past” (Greenberg 2013, 12).

In der Folge blieb der Transfer von Land auch in dieser Phase der Landreform sehr langsam und eine Entwicklung von Kleinlandwirtschaft war nicht zu verzeichnen, ebenso wenig wie eine Förderung der produktiven Nutzung von umverteiltem oder rückerstattetem Land. Zwar gibt es eine limitierte Zahl von Versuchen, schwarze Farmende in Vertragslandwirtschaft einzubinden und über diesen Weg einen Marktzugang zu sichern, doch bleibt die Zielvorstellung einer kommerziellen Großlandwirtschaft bei den vorrschenden gesellschaftlichen Kräften inklusive des ANC bestehen. Kleinlandwirtschaft wird lediglich als Variante von oder Ergänzung zu Wohlfahrtsprogrammen gesehen, oder als Nischenkomplement zu Großproduktion gesehen. Oppositionelle Strömungen bleiben marginal und beziehen sich einerseits auf das Konzept einer “accumulation from below”, im Unterschied zu den top down-Politiken der Regierung, oder auf food sovereignty. Dabei stellt sich in Südafrika allerdings das Problem, dass food sovereignty, anders als in vielen Ländern Lateinamerikas, aber auch in Afrika, zusammen mit dem Aufbau ihrer materiellen Grundlage – eine funktionierende Kleinlandwirtschaft – vorangetrieben werden muss. Insgesamt betrachtet schreibt die Landreform damit die dualistische Raum- und Gesellschaftsstruktur der ländlichen Gebiete aus der Apartheid fort, die sie eigentlich hätte abbauen sollen (Greenberg 2013).

4.4. Proteste und soziale Gerechtigkeit

Die mangelhafte Umsetzung der Landreform wurde in Südafrika zum Gegenstand erheblicher sozialer Konflikte, die von Besetzungen landwirtschaftlicher und anderer Flächen bis zur Zunahme von Ermordungen von Landarbeitenden ebenso wie von Weißen reichten, die Farmen besitzen. 2001 gründete sich ein Landless People’s Movement (LPM) nach dem Vorbild der brasilianischen Landlosenbewegung mit dem Slogan “Landlessness=Racism”. Seine gesellschaftliche Resonanz war weit größer als ihre soziale Basis, wahrscheinlich aufgrund der Angst vor einer Entwicklung wie in Zimbabwe. Diese Basis beinhaltete neue Allianzen zwischen armen urbanen und ländlichen Bevölkerungsgruppen, eine Bandbreite an Forderungen nach Land, Nahrung und Arbeitsplätzen, und Gruppen mit verschiedenen Hintergründen für die Forderung nach Land (Hall 2004).

Diese Entwicklungen sind Teil einer weiteren Dynamik sozialer Unruhe, die sich vorwiegend an den schlechten staatlichen Dienstleistungen auf lokaler Ebene entzündet, unter denen insbesondere informelle Siedlungen leiden. Damit in Zusammenhang steht die Forderung nach mehr Partizipation in öffentlichen Entscheidungen. Seit Mitte der 2000er Jahre nahmen Protestereignisse daher weiter zu, ebenso wie die Brutalität der Polizei in Reaktion darauf (Mashamaite 2014, Mhkize 2015). Dabei wird von einigen Gruppen der Boykott von Wahlen als eine von mehreren Protestformen praktiziert (Mhkize 2015), deren Militanz mitunter mit dem Kampf gegen die Apartheid verglichen wird (Sahistory 2014). Auf der anderen Seite berichtet Mhkize (2015) von Plänen einer Umgestaltung der Polizei in Richtung einer an das Apartheid-Regime gemahnenden paramilitärischen Einheit, deren zunehmend gewalttätiges Verhalten des weiteren mit Überlastung und einer Abkehr von menschenrechtsorientierten Ausbildungsinhalten zu erklären sei. Der Verlust der anfänglich sozialdemokratischen Perspektive des ANC und der sozialistischen Vision der Kommunistischen Partei Südafrikas, zusammen mit der Kooptierung vieler zivilgesellchaftlicher Initiativen durch den ANC hat Mhkize (2015) zufolge das Aufflammen von Protesten begünstigt und schließt an die bedeutende Tradition von community based protests aus der Apartheid-Zeit an.

Die Gründung der Economic Freedom Fighters 2013 in Konkurrenz zum ANC artikuliert vor allem die Interessen der Marginalisierten und fordert eine entschädigungslose Enteignung von Land. Aufgrund des zunehmenden sozialen Drucks und wahrscheinlich auch wegen der Angst vor einer Dynamik wie in Zimbabwe hat die Regierung 2016 ein Gesetz zur Enteignung von Land beschlossen. Es wird eine Entschädigung bezahlt, jedoch nicht notwendig der Marktpreis. Die strukturellen Schwächen der Landreformpolitik des ANC bleiben bestehen (vgl. Cousins 2016).

5. Diskussion und Schlussfolgerungen

Das Fallbeispiel Südafrikas illustriert zunächst die Wirkmächtigkeit der von Franzki (2012) aufgezeigten Charakteristika des TJ-Dispositivs. Die Vorstellung gesellschaftlichen Wandels nach dem Ende des Apartheid-Regimes, die sich auf eine Abschaffung der gesetzlichen Diskrimierung verengte, kombiniert mit neoliberalen Wirtschaftsreformen, wurde durch vielfältige Kontakte des ANC mit Unternehmen und internationalen Institutionen entsprechender Ausrichtung in Hinblick auf die Übernahme der Staatsmacht im Exil vorbereitet. Eine geringe ideologische Bedeutung wirtschaftlicher Fragen und eine fehlende wirtschaftspolitische Kompetenz mögen dabei eine weitere Rolle gespielt haben. Die in Südafrika nach dem Ende der Apartheid dominierende Vorstellung gesellschaftlichen Wandels, wie sie der ANC vertrat, gründete aber auch in der sozialen Entfremdung der hierarchisch strukturierten, exilierten Partei von den starken sozialen Basisbewegungen in Südafrika selbst. Vermutlich sah sich der ANC auch in einem Konkurrenzverhältnis mit den militanten, sozial gut verankerten und weitgehend egalitären, dezentral organisierten Basisbewegungen. Diese erhoben zudem weitreichende Forderungen nach sozialer Veränderung, deren politische Risiken in der brisanten Übergangsperiode am Ende der Apartheid schwer einzuschätzen waren. Am Zusammenspiel dieser Faktoren für die anfängliche Pfadfestlegung der wirtschaftlichen Entwicklung Südafrikas zeigt sich, dass zwar ein demo-liberales Modell von Transition, das unter anderem durch internationale Institutionen vermittelt wurde, eine entscheidende Rolle spielte. Allerdings ist die fehlende eigenständige wirtschafts- und damit auch sozialpolitische Position des ANC erst durch weitere, für Südafrika spezifische Faktoren zu erklären (vgl. zum Faktorenkomplex des Übergangs von Apartheid zu Neoliberalismus auch Bakken 2014). Mit anderen Worten: Das Fallbeispiel Südafrika zeigt, dass sich das Dispositiv der TJ nicht notwendigerweise ungebrochen und linear durchsetzt. Dies mag freilich auch teilweise damit zusammenhängen, dass zum Zeitpunkt der TRC in Südafrika das Dispositiv der TJ noch nicht vollständig herausgebildet war. Die TRC selbst wurde vielmehr zu einem wiederkehrenden Topos von TJ in den darauf folgenden Jahren, insbesondere in Hinblick auf TJ-Prozesse in Afrika. Zudem spielten internationale Akteure im TJ-Prozess Südafrikas keine besondere Rolle. Es steht sogar in Frage ob die TRC in Südafrika als Teil eines sich herausbildenden globalen TJ-Dispositivs analysiert werden kann oder ob diese nicht eher als eine Fortsetzung tief sedimentierter Bearbeitungsmuster sozialer Konflikte aus der Kolonial- und Apartheidzeit zu interpretieren ist (siehe Lawrence 2016 zu Sitze). Allerdings hat schon Foucault festgehalten, dass “dieser oder jener Diskurs bald als Programm einer Institution erscheinen” kann, “bald im Gegenteil als ein Element, das es erlaubt, eine Praktik zu rechtfertigen und zu maskieren, die ihrerseits stumm bleibt, oder er kann auch als sekundäre Reinterpretation dieser Praktik funktionieren, ihr Zugang zu einem neuen Feld der Rationalität verschaffen. Kurz gesagt gibt es zwischen diesen Elementen [des Dispositivs, Anm. d. A.], ob diskursiv oder nicht, ein Spiel von Positionswechseln mit Funktionsveränderungen, die ihrerseits wiederum sehr unterschiedlich sein können” (Foucault 1978, 120).

Der Unterschied zwischen dem konkreten TJ-Prozess in Südafrika und der TJ in vielen anderen Ländern bzw. in der Darstellung im akademischen und praxisorientierten Diskurs wird noch deutlicher, wenn die besondere Ausgestaltung der Landreform in Südafrika in den Blick genommen wird. Wie eingangs erwähnt, gilt die TJ in Südafrika in mehreren Veröffentlichungen zumindest in Teilen als Beispiel für die Berücksichtigung sozio-ökonomischer Gerechtigkeit. Im Vergleich mit vielen TJ-Prozessen mag diese Einschätzung der Landreform in Südafrika auch durchaus zutreffen, wenngleich die Defizite wie dargestellt erheblich sind. Allerdings war die Landreform genau genommen nicht Teil des TJ-Prozesses, der üblicherweise als um die TRC konzentriert verstanden wird. Mamdani hat auf die wesentliche Funktion der Verhandlungen im Rahmen der CODESA hingewiesen. Die Verpflichtung zur Landreform ist deshalb Teil der Verfassung und war nicht das Resultat der TRC. Die CODESA formulierte damit eine politische Vorstellung von Gerechtigkeit im Unterschied zu einer juristischen, weshalb Mamdani die CODESA weitaus positiver bewertet als die darauf folgende TRC. Das Fallbeispiel Südafrika zeigt an dieser Stelle die Umkämpftheit und Widersprüchlichkeit von TJ auf, die besondere nationale (und internationale) Umstände zum Hintergrund hat, die Spielräume aufmachen können. Zugleich können Spielräume aber auch ungenutzt bleiben, wie die TRC illustriert (vgl. Mamdani 2015). Es verweist zudem auf die Interpretationsmacht des TJ-Diskurses, der dazu tendiert, die Komplexität oder lokale Eigenheiten von politischen Interventionen zu vereinheitlichen und unter seine Kategorien subsumiert.

Trotz der Verankerung der Landreform in der Verfassung, die juristisch schwerer wiegt als die Empfehlung einer Wahrheitskommission – selbst wenn sie sozio-ökonomische Gerechtigkeit behandelt hätte, was in Südafrika nicht der Fall war – erweist sich deren Umsetzung als äußerst defizient. Die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Verpflichtung zur Landreform bricht sich in mehreren Hinsichten an der vom ANC instituierten Wirtschaftspolitik. Erstens hatte der ANC keinen Bezug zu landwirtschaftlichen Fragen und vertrat bzw. vertritt darüberhinaus auch eine gegenüber kleinbäuerlicher Produktion skeptische bis ablehnende Position. Dies führte unter anderem zu einer Vernachlässigung der Unterstützung von Begünstigten der Landreform, die andernfalls kaum zur landwirtschaftlichen Produktion befähigt sind. Zweitens beschränkte er den Transfer von Land über lange Zeit auf marktkonforme Transaktionen – eine Auswirkung unter anderem der Landpolitik der Weltbank. Drittens wirkte sich die Landwirtschaftspolitik des ANC stark zum Nachteil kleiner Farmen bzw. junger Farmbetriebe aus. Viertens verstärkte der ANC die Forderung nach Land indirekt im Kontext der steigenden Arbeitslosigkeit und wachsenden Armut aufgrund seiner Wirtschaftspolitik. Das Beispiel Südafrikas kann daher unabhängig von der Frage, ob und wieweit die Landreform als Teil von TJ zu betrachten ist, die Feststellung von Franzki illustrieren, dass “eine einfache Erweiterung [von TJ, Anm. d. A.] um sozioökonomische Dimensionen nicht erfolgversprechend ist” (Franzki 2012, 72). – “Wer TJ um soziale Gerechtigkeit erweitern möchte, kommt nicht umhin, sich mit dem zugrundeliegenden Demokratieverständnis kritisch auseinander zu setzen und ihm eine Alternative, die die soziale Komponente politischer Selbstbestimmung berücksichtigt, entgegenzusetzen” (op. cit., 73). Eine effektive Landreform in Südafrika würde eine starke Umverteilung finanzieller Mittel, gezielte und koordinierte Eingriffe in die Landwirtschaft, ihre Eigentums- und Vermarktungsstrukturen sowie internationalen Austauschverhältnisse erfordern und damit eine deutliche Veränderung von Klassenstrukturen bewirken. Eine solche Landreform ist daher in der Tat nur bei einer starken Verschiebung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse denkbar, die keine bloße Erweiterung von TJ darstellen würde, sondern Teil einer veränderten Zielbestimmung gesellschaftlicher Entwicklung wäre. Auf die Bedeutung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse für die Landreform verweist der sichtbare Einfluss der gesellschaftlichen Auseinandersetzungen in Zimbabwe um den Zugang zu Land für die südafrikanische Regierungspolitik wie auch der Entstehung der Economic Freedom Fighters als einer militanten Partei, die den ANC politisch unter Druck setzt und wesentlich zur jüngst erfolgten Öffnung für Alternativen zum bis dahin strikt marktkonformen Landtransfer beigetragen hat.

So zeigt Südafrika auch, dass das von Franzki herausgestellte Narrativ von Versöhnung und Friede, das TJ kennzeichnet und in der TRC eine zentrale Rolle spielte, sich nicht automatisch oder längerfristig reproduziert. Die in den letzten Jahren zunehmenden Proteste widersprechen dem Bild der so genannten rainbow nation. Sie sind die Verkörperung von Dissens, der im Kontext der wirtschafts- und sozialpolitischen Strukturen Südafrikas freilich auch eine zunehmende Repression erfährt. Ob die TRC oder der verfassungsrechtliche Stellenwert der Landreform im Rahmen dieses Dissens (noch) eine Rolle spielen, muss mangels empirischen Materials dahingestellt bleiben. Wahrscheinlicher ist, dass die Wünsche und Forderungen breiter Gruppen, die soziale Bewegungen mit dem Ende der Apartheid verbunden hatten, sich aufgrund anhaltender Enttäuschung und vermutlich auch wegen der gewachsenen sozialen Ungleichheit nun verstärkt und erneut artikulieren. Südafrika verweist daher nicht zuletzt darauf, dass im Fall von TJ ohne eine angemessene Berücksichtigung sozio-ökonomischer Gerechtigkeit dauerhafte Erfolge im Sinn einer zumindest relativen Befriedung gewalttätiger sozialer Konflikte nicht gesichert sind.

Fußnote:

[1] Unter Transitional Justice werden gemeinhin staatliche Maßnahmen zur Bewältigung von staatlicher Repression und bewaffneten Konflikten verstanden. Dabei stehen die Aufarbeitung, Sanktionierung und die zukünftige Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen im Zentrum. Damit werden je nach Interpretation verschiedene Zielsetzungen verbunden. Maßnahmen umfassen Wahrheitskommissionen, Gerichtsverfahren, die Entfernung von Täter_innen aus staatlichen Körperschaften und Ämtern, Reparationen, Gedenkinitiativen und Amnestien eingesetzt (siehe z.B. Olsen et al. 2010). Für eine kritische Genealogie siehe z.B. Arthur (2009).

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